Dział administracji rządowej „informatyzacja” powstał ponad 10 lat temu. Przez ten czas decydenci polityczni, wspierani przez licznych przedstawicieli środowiska informatycznego, pracowali nad dobrym sposobem zarządzania przedsięwzięciami informatycznymi. Naturalnym jest dzisiaj pytanie czy znaleźliśmy już na ten niezwykle ważny dla państwa problem dobrą receptę. Jako osoby od lat aktywnie zaangażowane w ten fragment funkcjonowania naszego państwa przedstawiamy poniżej naszą opinię na ten temat.
Trudności są pozainformatyczne
Nie jest tajemnicą, że prowadzenie przedsięwzięć informatycznych jest dużym wyzwaniem. Z badań zarówno światowych, jak i krajowych wynika, że jedynie niespełna 30 proc. projektów informatycznych kończy się pełnym sukcesem, za który uznaje się zakończenie projektu zapewniające jego pełną zakładaną funkcjonalność przy zachowaniu pierwotnie przyjętych terminów realizacji i budżetu. Więcej, bo aż około 40 proc. rozpoczynanych projektów jest przerywanych w trakcie realizacji i w ogóle nie kończonych. Oznacza to oczywiste straty, bynajmniej nie tylko finansowe. Pozostałe ponad 30 proc. projektów jest wprawdzie kończone, ale albo po dłuższym niż pierwotnie zakładano czasie, albo przy zwiększonym budżecie bądź ograniczonej funkcjonalności.
Oczywiste w tej sytuacji jest pytanie o główną przyczynę porażek projektów informatycznych. Czy jest to brak kompetencji informatyków, jakby to mogło wydawać się na pierwszy rzut oka? Otóż nie, zasadnicze przyczyny leżą zupełnie gdzie indziej. Z badań wynika, że na dominujący, prawie na 70-procentowy udział w przyczynach porażek składa się złe zarządzania projektami (ok. 32 proc. przyczyn), brak jasno sprecyzowanych celów realizacji projektów (ok. 17 proc.), czy wreszcie braku porozumienia wśród realizatorów (ok. 20 proc.). Przyczyny typowo informatyczne stanowią tylko około 16 proc. ogółu niepowodzeń, wśród których główną winę ponosi przede wszystkim złe działanie sprzętu i oprogramowania oraz nieprawidłowa ocena złożoności projektu. Skala wielkich projektów okazuje się być, zapewne wbrew intuicji laików, problemem marginalnym, występującym tylko w 2 proc. przypadków. Wniosek z powyższych danych może być w naszych warunkach tylko jeden – aby dobrze realizować zadania cyfryzacyjne konieczne jest zbudowanie skutecznych struktur zarządczych w skali całego kraju. Zaznaczmy, że mówimy tutaj o zarządzaniu zarówno w zakresie dalekosiężnej polityki państwa, jak i bieżącej realizacji projektów informatycznych.
Informatyzacja jest kluczowym impulsem rozwojowym w świecie postindustrialnym
Nowoczesne technologie informacyjne oraz telekomunikacyjne są obecnie strategicznym elementem stymulującym wzrost gospodarczy. Zgodnie z wynikami badań prowadzonymi przez Komisję Europejską z inwestycjami w nowoczesne technologie teleinformatyczne związane jest około 25 proc. wzrostu PKB oraz około 50 proc. wzrostu produktywności. Chcąc wypełnić życiowe aspiracje Polaków i stać się państwem prawdziwie nowoczesnym musimy więc stworzyć optymalne warunki budowy nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego, którego fundamentalną misją jest kluczowe dla naszej przyszłości wyrównywanie szans rozwoju dla wszystkich obywateli bez względu na to, gdzie i jak żyją oraz z jakich rodzin pochodzą. Dojście do takiego celu wymaga podjęcia skoncentrowanych działań w wielu istotnych obszarach.
Po pierwsze, niezbędna jest informatyzacja usprawniająca zintegrowane i kompleksowe usługi świadczone przez administrację publiczną w sposób zapewniający pełną przejrzystość i efektywność. Mamy na tym polu już pewne znaczące sukcesy, takie jak np. e-Deklaracje (ponad 5-milionów użytkowników), Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej CEIDG (obsługująca rocznie kilka milionów wniosków), Geoportal (udostępniający mapy katastralne dla całego kraju) czy systemy strefy Schengen SIS II/VIS (umożliwiające podróżowanie bez kontroli granicznej). Liczne są jednak także niepowodzenia. Dla przykładu, pl.ID (przebudowa rejestrów MSW i chipowy dowód osobisty) zapowiedziany w roku 2007 do dzisiaj nie spełnia oczekiwań, a problemem platformy ePUAP, której historia sięga roku 2004, jest mała liczba użytkowników przy dużych kosztach budowy i utrzymania.
Po drugie, zgodnie z Europejską Agendą Cyfrową do roku 2020 zapewnić powinniśmy powszechny dostęp do szybkiego Internetu przy jednoczesnym podnoszeniu świadomości dotyczącej wykorzystywania tego medium w szeroko rozumianym procesie edukacji społeczeństwa. Niezbędne są działania na rzecz zwiększania umiejętności cyfrowych i zapobiegania wykluczeniu cyfrowemu, pozwalające na podnoszenie kwalifikacji zawodowych i stwarzające zasadniczo lepsze perspektywy zatrudnienia ludziom zarówno młodym, jak i z grupy 50+. W porównaniu do innych krajów członkowskich Unii nasza dzisiejsza sytuacja nie wygląda korzystnie – w dalszym ciągu daleko nam do liderów, a znacznie bliżej do takich państw jak Rumunia czy Bułgaria.
Po trzecie, aktywnie przeciwdziałać powinniśmy szerzącym się wszelkim odmianom cyberprzestępczości, w tym pornografii dziecięcej. Silny nacisk położyć należy na wzmocnienia polityki ochrony interesów użytkowników, m.in. w kontekście trwających w EU dyskusji na temat neutralności sieci, naruszania prywatności i ochrony danych osobowych oraz inwigilacji, wywołanej ostatnio ponownie za sprawą wydarzeń w paryskim tygodniku Charlie Hebdo.
Jak jest dzisiaj u nas?
Jeżeli Polska ma wykorzystać swój potencjał ludzki oraz szansę, jaką daje gospodarka oparta na wiedzy, niezbędna jest proaktywna polityka wspierająca dalekosiężną wizję rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz zapewniająca sprawną koordynację tego procesu. Pomimo podejmowanych prób, koordynację działań wspierających powstawanie społeczeństwa informacyjnego, a w jego ramach informatyzacji administracji państwowej, nie sposób dzisiaj uznać za odpowiadającą współczesnym wyzwaniom. Ważne elementy tego procesu są w Polsce niezwykle rozdrobnione i, co gorsze, administracyjnie bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane wielu różnym resortom (MAiC, MSW, MZ, MF, MS czy MIiR). Dla przykładu MAiC de-facto posiada bezpośredni nadzór jedynie nad Głównym Geodetą Kraju oraz Urzędem Komunikacji Elektronicznej (UKE). Ponadto resort ten poświęca z zasady więcej uwagi sprawom związanym z pierwszym słowem w swej nazwie (administracja), a znacznie mniej z drugim (cyfryzacja). Analizując możliwości sprawcze ośrodków kompetencyjnych i merytorycznych takich jak CSIOZ, CPI, COI, NFZ czy rejestry podległe Ministerstwu Sprawiedliwości oraz jednocześnie mapę kluczowych projektów informatycznych jak ePUAP, Cepik, Pesel, pl.id czy Paszport, pojawia się nam skomplikowany obraz działań wręcz domagających się przemyślanej koordynacji. Niestety, w tym złożonym procesie nie widać wyraźnie wiodącego ośrodka. Co gorsze, większość zależności i powiązań ma charakter polityczny (podległość w ramach struktur rządowych), a nie merytoryczny, co często zaburza proces decyzyjny i nadzorczy. Oczywiście skuteczność działania poszczególnych instytucji jest bardzo różna. Widzimy realizację niezwykle złożonych projektów w CSIOZ, ale także fatalną niemoc w realizacji flagowych przedsięwzięć w MSW. Do całości obrazu wspomnieć należy jeszcze o Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych (PWPW), która z powodzeniem mogłaby koordynować wiele trudnych projektów informatycznych. Przypomnijmy także, że wiele organizacji zajmujących się tematyką społeczeństwa informacyjnego, w tym m.in. Business Centre Club, od początku nie było zwolennikami tworzenia od podstaw nowego ministerstwa, bowiem z zasady pochłania to niewspółmiernie dużo czasu i środków, nie zapewniając koniecznej koordynacji. Dzisiaj pojawiają się kuluarach dodatkowe wątpliwości co do zakresu przyszłych zadań tego resortu, a pogarsza sytuację brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego przez rząd. Niejako przewidując tę sytuację wielu ekspertów opowiadało się przed laty raczej za ustanowieniem w ramach Kancelarii Premiera rodzaju koordynatora (Główny Informatyk Kraju?) w randze ministra z szerokimi uprawnieniami, wspartego 20-30 osobową grupą doradczą składającą się z przedstawicieli resortów oraz ekspertów ze świata nauki. Dzisiaj należy chyba jednak spojrzeć na sprawę jeszcze inaczej.
Jak zatem zarządzać informatyzacją?
W ostatniej dekadzie wymyślano i wdrażano różne mechanizmy zarządzania informatyzacją. Po latach obserwacji bardzo zróżnicowanej skuteczności w realizacji poszczególnych projektów informatycznych widać wyraźnie, że instrumenty administracyjne (minister ds. informatyzacji, ustawa o informatyzacji i wynikające z niej Rada Informatyzacji i Plan Informatyzacji Państwa czy Komitet Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności przemianowany później na Komitet Cyfryzacji) są skuteczne jedynie w wymiarze politycznym, legislacyjnym i strategicznym. Brakuje jednak nowoczesnego ośrodka koordynacji w wymiarze realizacyjnym. W Polsce nikt nie zarządza dzisiaj w sposób spójny realizacją programu informatyzacji. Sytuacja wymaga gruntownej refleksji. Z pewnością nie powinniśmy myśleć o budowie kolejnego kosztownego ministerstwa czy o przenoszeniu kompetencji z jednego urzędu do drugiego, czyli działań gwarantujących dalszy brak koordynacji ogólnokrajowych projektów. Nie ulega wątpliwości, że punktem wyjścia powinna być dzisiaj być wola stworzenia ośrodka o szerokich uprawnieniach koordynacyjnych, nie angażującego się jednak w bieżącą realizację poszczególnych projektów. Na przykład niedużego urzędu (Główny Urząd Informatyzacji?), zatrudniającego sprawdzonych fachowców od zarządzania informatyzacją, z kierownictwem maksymalnie uniezależnionym od bieżącej polityki oraz prezesem podlegającym bezpośrednio premierowi, powoływanym na 6-letnią kadencję. Urząd ten oceniałby zgodność podejmowanych projektów z całościowym programem informatyzacji państwa i sugerował premierowi sposoby koordynacji poszczególnych przedsięwzięć wchodzących w skład tego programu.
Ze względu na zbliżające się wybory i olbrzymie środki unijne przeznaczone na cyfryzację (m.in. 10 mld złotych z POPC 2014-2020) uważamy za niezbędne podjęcie szerokiej dyskusji nad tym, bądź alternatywnymi pomysłami administrowania tym sektorem. Działać należy szybko, w przeciwnym razie nasze nadzieje na zmniejszenie w nadchodzących latach zapóźnienia w stosunku do czołówki Europy okażą się nierealne. Pamiętajmy, że nadchodząca unijna perspektywa finansowa jest już ostatnią tak dla nas korzystną, jej optymalne wykorzystanie ma więc wartość szczególną.
Autorzy:
Krzysztof Szubert – minister ds. cyfryzacji w Gospodarczym Gabinecie Cieni Business Centre Club
Michał Kleiber – prezes Polskiej Akademii Nauk, pierwszy w Polsce minister ds. informatyzacji
Grzegorz Bliźniuk – pracownik naukowy i wykładowca, były wiceminister ds. informatyzacji
Nie jest tajemnicą, że prowadzenie przedsięwzięć informatycznych jest dużym wyzwaniem. Z badań zarówno światowych, jak i krajowych wynika, że jedynie niespełna 30 proc. projektów informatycznych kończy się pełnym sukcesem, za który uznaje się zakończenie projektu zapewniające jego pełną zakładaną funkcjonalność przy zachowaniu pierwotnie przyjętych terminów realizacji i budżetu. Więcej, bo aż około 40 proc. rozpoczynanych projektów jest przerywanych w trakcie realizacji i w ogóle nie kończonych. Oznacza to oczywiste straty, bynajmniej nie tylko finansowe. Pozostałe ponad 30 proc. projektów jest wprawdzie kończone, ale albo po dłuższym niż pierwotnie zakładano czasie, albo przy zwiększonym budżecie bądź ograniczonej funkcjonalności.
Oczywiste w tej sytuacji jest pytanie o główną przyczynę porażek projektów informatycznych. Czy jest to brak kompetencji informatyków, jakby to mogło wydawać się na pierwszy rzut oka? Otóż nie, zasadnicze przyczyny leżą zupełnie gdzie indziej. Z badań wynika, że na dominujący, prawie na 70-procentowy udział w przyczynach porażek składa się złe zarządzania projektami (ok. 32 proc. przyczyn), brak jasno sprecyzowanych celów realizacji projektów (ok. 17 proc.), czy wreszcie braku porozumienia wśród realizatorów (ok. 20 proc.). Przyczyny typowo informatyczne stanowią tylko około 16 proc. ogółu niepowodzeń, wśród których główną winę ponosi przede wszystkim złe działanie sprzętu i oprogramowania oraz nieprawidłowa ocena złożoności projektu. Skala wielkich projektów okazuje się być, zapewne wbrew intuicji laików, problemem marginalnym, występującym tylko w 2 proc. przypadków. Wniosek z powyższych danych może być w naszych warunkach tylko jeden – aby dobrze realizować zadania cyfryzacyjne konieczne jest zbudowanie skutecznych struktur zarządczych w skali całego kraju. Zaznaczmy, że mówimy tutaj o zarządzaniu zarówno w zakresie dalekosiężnej polityki państwa, jak i bieżącej realizacji projektów informatycznych.
Informatyzacja jest kluczowym impulsem rozwojowym w świecie postindustrialnym
Nowoczesne technologie informacyjne oraz telekomunikacyjne są obecnie strategicznym elementem stymulującym wzrost gospodarczy. Zgodnie z wynikami badań prowadzonymi przez Komisję Europejską z inwestycjami w nowoczesne technologie teleinformatyczne związane jest około 25 proc. wzrostu PKB oraz około 50 proc. wzrostu produktywności. Chcąc wypełnić życiowe aspiracje Polaków i stać się państwem prawdziwie nowoczesnym musimy więc stworzyć optymalne warunki budowy nowoczesnego społeczeństwa informacyjnego, którego fundamentalną misją jest kluczowe dla naszej przyszłości wyrównywanie szans rozwoju dla wszystkich obywateli bez względu na to, gdzie i jak żyją oraz z jakich rodzin pochodzą. Dojście do takiego celu wymaga podjęcia skoncentrowanych działań w wielu istotnych obszarach.
Po pierwsze, niezbędna jest informatyzacja usprawniająca zintegrowane i kompleksowe usługi świadczone przez administrację publiczną w sposób zapewniający pełną przejrzystość i efektywność. Mamy na tym polu już pewne znaczące sukcesy, takie jak np. e-Deklaracje (ponad 5-milionów użytkowników), Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej CEIDG (obsługująca rocznie kilka milionów wniosków), Geoportal (udostępniający mapy katastralne dla całego kraju) czy systemy strefy Schengen SIS II/VIS (umożliwiające podróżowanie bez kontroli granicznej). Liczne są jednak także niepowodzenia. Dla przykładu, pl.ID (przebudowa rejestrów MSW i chipowy dowód osobisty) zapowiedziany w roku 2007 do dzisiaj nie spełnia oczekiwań, a problemem platformy ePUAP, której historia sięga roku 2004, jest mała liczba użytkowników przy dużych kosztach budowy i utrzymania.
Po drugie, zgodnie z Europejską Agendą Cyfrową do roku 2020 zapewnić powinniśmy powszechny dostęp do szybkiego Internetu przy jednoczesnym podnoszeniu świadomości dotyczącej wykorzystywania tego medium w szeroko rozumianym procesie edukacji społeczeństwa. Niezbędne są działania na rzecz zwiększania umiejętności cyfrowych i zapobiegania wykluczeniu cyfrowemu, pozwalające na podnoszenie kwalifikacji zawodowych i stwarzające zasadniczo lepsze perspektywy zatrudnienia ludziom zarówno młodym, jak i z grupy 50+. W porównaniu do innych krajów członkowskich Unii nasza dzisiejsza sytuacja nie wygląda korzystnie – w dalszym ciągu daleko nam do liderów, a znacznie bliżej do takich państw jak Rumunia czy Bułgaria.
Po trzecie, aktywnie przeciwdziałać powinniśmy szerzącym się wszelkim odmianom cyberprzestępczości, w tym pornografii dziecięcej. Silny nacisk położyć należy na wzmocnienia polityki ochrony interesów użytkowników, m.in. w kontekście trwających w EU dyskusji na temat neutralności sieci, naruszania prywatności i ochrony danych osobowych oraz inwigilacji, wywołanej ostatnio ponownie za sprawą wydarzeń w paryskim tygodniku Charlie Hebdo.
Jak jest dzisiaj u nas?
Jeżeli Polska ma wykorzystać swój potencjał ludzki oraz szansę, jaką daje gospodarka oparta na wiedzy, niezbędna jest proaktywna polityka wspierająca dalekosiężną wizję rozwoju społeczeństwa informacyjnego oraz zapewniająca sprawną koordynację tego procesu. Pomimo podejmowanych prób, koordynację działań wspierających powstawanie społeczeństwa informacyjnego, a w jego ramach informatyzacji administracji państwowej, nie sposób dzisiaj uznać za odpowiadającą współczesnym wyzwaniom. Ważne elementy tego procesu są w Polsce niezwykle rozdrobnione i, co gorsze, administracyjnie bezpośrednio lub pośrednio podporządkowane wielu różnym resortom (MAiC, MSW, MZ, MF, MS czy MIiR). Dla przykładu MAiC de-facto posiada bezpośredni nadzór jedynie nad Głównym Geodetą Kraju oraz Urzędem Komunikacji Elektronicznej (UKE). Ponadto resort ten poświęca z zasady więcej uwagi sprawom związanym z pierwszym słowem w swej nazwie (administracja), a znacznie mniej z drugim (cyfryzacja). Analizując możliwości sprawcze ośrodków kompetencyjnych i merytorycznych takich jak CSIOZ, CPI, COI, NFZ czy rejestry podległe Ministerstwu Sprawiedliwości oraz jednocześnie mapę kluczowych projektów informatycznych jak ePUAP, Cepik, Pesel, pl.id czy Paszport, pojawia się nam skomplikowany obraz działań wręcz domagających się przemyślanej koordynacji. Niestety, w tym złożonym procesie nie widać wyraźnie wiodącego ośrodka. Co gorsze, większość zależności i powiązań ma charakter polityczny (podległość w ramach struktur rządowych), a nie merytoryczny, co często zaburza proces decyzyjny i nadzorczy. Oczywiście skuteczność działania poszczególnych instytucji jest bardzo różna. Widzimy realizację niezwykle złożonych projektów w CSIOZ, ale także fatalną niemoc w realizacji flagowych przedsięwzięć w MSW. Do całości obrazu wspomnieć należy jeszcze o Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych (PWPW), która z powodzeniem mogłaby koordynować wiele trudnych projektów informatycznych. Przypomnijmy także, że wiele organizacji zajmujących się tematyką społeczeństwa informacyjnego, w tym m.in. Business Centre Club, od początku nie było zwolennikami tworzenia od podstaw nowego ministerstwa, bowiem z zasady pochłania to niewspółmiernie dużo czasu i środków, nie zapewniając koniecznej koordynacji. Dzisiaj pojawiają się kuluarach dodatkowe wątpliwości co do zakresu przyszłych zadań tego resortu, a pogarsza sytuację brak jakiegokolwiek odniesienia się do tego przez rząd. Niejako przewidując tę sytuację wielu ekspertów opowiadało się przed laty raczej za ustanowieniem w ramach Kancelarii Premiera rodzaju koordynatora (Główny Informatyk Kraju?) w randze ministra z szerokimi uprawnieniami, wspartego 20-30 osobową grupą doradczą składającą się z przedstawicieli resortów oraz ekspertów ze świata nauki. Dzisiaj należy chyba jednak spojrzeć na sprawę jeszcze inaczej.
Jak zatem zarządzać informatyzacją?
W ostatniej dekadzie wymyślano i wdrażano różne mechanizmy zarządzania informatyzacją. Po latach obserwacji bardzo zróżnicowanej skuteczności w realizacji poszczególnych projektów informatycznych widać wyraźnie, że instrumenty administracyjne (minister ds. informatyzacji, ustawa o informatyzacji i wynikające z niej Rada Informatyzacji i Plan Informatyzacji Państwa czy Komitet Rady Ministrów ds. Informatyzacji i Łączności przemianowany później na Komitet Cyfryzacji) są skuteczne jedynie w wymiarze politycznym, legislacyjnym i strategicznym. Brakuje jednak nowoczesnego ośrodka koordynacji w wymiarze realizacyjnym. W Polsce nikt nie zarządza dzisiaj w sposób spójny realizacją programu informatyzacji. Sytuacja wymaga gruntownej refleksji. Z pewnością nie powinniśmy myśleć o budowie kolejnego kosztownego ministerstwa czy o przenoszeniu kompetencji z jednego urzędu do drugiego, czyli działań gwarantujących dalszy brak koordynacji ogólnokrajowych projektów. Nie ulega wątpliwości, że punktem wyjścia powinna być dzisiaj być wola stworzenia ośrodka o szerokich uprawnieniach koordynacyjnych, nie angażującego się jednak w bieżącą realizację poszczególnych projektów. Na przykład niedużego urzędu (Główny Urząd Informatyzacji?), zatrudniającego sprawdzonych fachowców od zarządzania informatyzacją, z kierownictwem maksymalnie uniezależnionym od bieżącej polityki oraz prezesem podlegającym bezpośrednio premierowi, powoływanym na 6-letnią kadencję. Urząd ten oceniałby zgodność podejmowanych projektów z całościowym programem informatyzacji państwa i sugerował premierowi sposoby koordynacji poszczególnych przedsięwzięć wchodzących w skład tego programu.
Ze względu na zbliżające się wybory i olbrzymie środki unijne przeznaczone na cyfryzację (m.in. 10 mld złotych z POPC 2014-2020) uważamy za niezbędne podjęcie szerokiej dyskusji nad tym, bądź alternatywnymi pomysłami administrowania tym sektorem. Działać należy szybko, w przeciwnym razie nasze nadzieje na zmniejszenie w nadchodzących latach zapóźnienia w stosunku do czołówki Europy okażą się nierealne. Pamiętajmy, że nadchodząca unijna perspektywa finansowa jest już ostatnią tak dla nas korzystną, jej optymalne wykorzystanie ma więc wartość szczególną.
Autorzy:
Krzysztof Szubert – minister ds. cyfryzacji w Gospodarczym Gabinecie Cieni Business Centre Club
Michał Kleiber – prezes Polskiej Akademii Nauk, pierwszy w Polsce minister ds. informatyzacji
Grzegorz Bliźniuk – pracownik naukowy i wykładowca, były wiceminister ds. informatyzacji
